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             《汕头经济特区村务公开条例》解读

     实行村务公开,是农村基层民主政治建设的基础性工作,是推进村民自治的重要内容,事关农村经济发展和社会和谐稳定大局,事关农民群众的根本利益。《汕头经济特区村务公开条例》(2014年4月24日汕头市第十三届人大常委会第二十三次会议审议通过)自7月1日起施行。这是全国地级市首部村务公开地方性法规,也是汕头市农村基层民主政治建设的一件大事,这标志着汕头市村务公开工作正式纳入规范化、法制化管理轨道。
《条例》共分5章27条,分别对村务公开的总体要求、内容与程序、监督与保障、法律责任以及其他事项等作出了规定,为各地规范开展村务公开提供了法律依据。
      (一)关于第一章“总则”的条款
     本章共有八项条款,对《条例》立法的目的、依据、适用范围、村务公开的含义、基本原则以及各级政府及相关职能部门的职责等提出了总体要求。
     第一条,指出了《条例》立法的目的是“加强农村基层民主建设,保障村民对村务的民主决策、民主管理、民主监督,推进村民自治,促进农村经济发展和社会进步”,并明确《条例》立法的主要依据是“《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律、行政法规的基本原则”,并“结合汕头经济特区实际,制定本条例”。
     第二条,是关于《条例》适用范围的规定。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《广东省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》等法律法规,规定“特区范围内的村民委员会的村务公开适用本条例”。说明两个问题:一是南澳县虽不在经济特区范围内,但按照经济特区法规的适用规定,南澳县辖内的村委会也适用本《条例》。二是涉农社区居委会也必须依照执行。鉴于涉农社区已经“村改居”为居委会,从条文的统一性考虑和避免引起歧义,《条例》在第五章“附则”第二十六条中规定“特区范围内集体经济未剥离的“村改居”社区、集体经济已剥离的“村改居”社区的集体经济组织的村务公开工作,依照本条例执行”。此外,《条例》第二十六条也明确“具有独立集体经济的村(居)民小组,应当参照本条例实行组务公开”。以上这些,都是针对我市目前的具体实际情况而制定的,既扩大了法规的适用面,同时也避免了“覆盖不全”情形的出现。
     第三条,是关于村务公开含义的规定,这里关键有四个内容,一是村务公开的主体是村委会;二是要“按照规定的时间、内容、形式、程序和标准”进行公开;三是公开的内容是“村民普遍关心的、涉及村民切身利益的村务重大事项”;四是村务公开是一种“接受村民监督的民主管理制度”
     第四条,是关于村务公开遵循的原则,即“全面、真实、及时、规范”,并明确村务公开从过去的“事后公开”扩展到“事前、事中、事后全过程公开”,这也是根据形势发展需要上级对村务公开工作提出的新要求。
     第五条,明确“村民委员会主任是实施村务公开的主要责任人”,因此,在具体操作中,要明确村务公开工作是村委会主任担负的一项主要职责,如果出了问题首先问责的就是村主任。
     第六条,是关于村务公开相关管理职责的问题。
《条例》从市、区(县),镇人民政府、街道办事处,相关职能部门三个层次对村务公开管理职责予以明确。这有利于形成政府领导、民政牵头、各有关单位分工负责的村务公开工作机制。一是市、区(县)管理职责。“应当根据市、区(县)的实际情况,制定村务公开工作规划,指导、支持和帮助村民委员会开展村务公开工作”。二是镇人民政府、街道办事处管理职责。一方面,“应当根据镇人民政府、街道办事处的实际情况,制定村务公开工作规划,指导、支持和帮助村民委员会开展村务公开工作”;另一方面,“负责村务公开的指导、协调和监督工作,建立和完善村务公开监督制度”;指导、支持和帮助村民委员会开展村务公开工作”;三是相关部门管理职责。一方面,作为主管部门的民政部门“负责村务公开的指导、协调和监督工作,建立和完善村务公开监督制度”;另一方面,“农业、林业、监察、公安、人力资源和社会保障、司法、财政、国土资源、住房和城乡建设、卫生和计划生育、审计、信访、档案等行政管理部门以及有关群团组织按照各自职能,配合做好村务公开的相关工作”。
     第七条,是关于健全和完善村务公开相关制度的规定。一方面,是要求“各级人民政府应当完善村务公开规章制度,建立健全村务公开的检查、考评、奖惩和培训制度,督查村民委员会履行村务公开职责的情况”,为各级政府开展检查督查和奖惩、培训等工作提供了法律依据;第二,明确“将村务公开工作实施情况纳入区(县)、镇人民政府、街道办事处年终考核内容和领导政绩考核指标”,进一步落实了工作责任,也为我们抓好村务公开工作的落实提供了有力的抓手。
     第八条,是关于落实村务公开工作经费保障制度。从目前掌握的情况看,近年来各地对村务公开工作的经费投入都有了一定增长,但仍无法适应形势发展的要求,不少地方还没有建立起经常性、长效性的经费保障机制。针对这种情况,《条例》第八条明确要求“各级人民政府应当建立健全村务公开工作经费保障制度,将村务公开工作经费、村务公开栏和村务信息公开平台管理维护经费等纳入同级年度财政预算”,这也为我们申请村务公开工作经费提供了法律依据。
     (二)关于第二章“内容与程序”的条款
     本章共有七项条款,是《条例》的核心内容。主要是对村务公开的内容、时限、形式和程序等作出了规定。
     第九条,是关于村务公开内容的规定,即哪些内容需要公开。《条例》在总结上级相关规定要求和各地成熟经验的基础上,将村务公开的事项归纳为19项内容。
     这些内容主要是根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条、《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第三十二条,以及其他相关法律、法规和政策规定而制定的。其中结合我市实际认为需要纳入公开的内容,有如“村民委员会成员、村务监督委员会成员工作分工情况”、“集体资产资源承包、租赁、出让方案”、“最低生活保障、五保供养、优抚等享受抚恤补助对象的申报、复核、批准情况”等。从这19项具体内容看,这基本涵盖了村务管理的方方面面,既有村的自治章程、村规民约以及村庄规划、年度工作情况等内容,也有村委会等村级组织成员的选举、罢免、补选以及待遇补贴等内容,还包含了农村集体“三资”经营管理、土地征收征用、宅基地分配使用、集体财务收支事项等村民群众最为关注的内容,并在未尽的公开事项,即最后第19项列入“其他需要公开的事项”,为以后随着形势发展需要而继续增加公开内容留了一道口子,既增强了《条例》的适应性,也有利于将群众关心的热点问题以及村里的重大事项向村民公开,真正接受群众监督。
     在具体操作中,现在省统一的村务公开栏模板及18张表格、纪委规定网上公开的23张表格已经涵盖了本条款规定的大部分内容。要注意对于一些没有纳入经常公开的事项,都要及时上墙向村民公布,接受村民监督。
     第十条,是对第九条公开内容的补充规定,这里要注意两个内容,一是对村民提起村务公开请求的规定,即要“十分之一以上有选举权的村民或者五分之一以上村民代表联名要求公开”,这样既能有效保障村民的合法权益,又能有效避免个别别有用心的村民借此进行刁难;二是关于村民提请公开内容的规定,必须是第九条规定的十九项内容外“的其他村务事项”,并且必须不违反“涉及国家秘密、商业秘密”和不侵犯“个人隐私”。
     第十一条,是关于村务公开时限的规定。一方面,对村务公开的事项,按照村级事务的轻重缓急,在公开的时间上作了较为具体化的规定,将公开的时限分“每年公开”、“每季公开”、“每月公开”、“随时公开”四个公开情形。一是每年公开,主要是“涉及工作目标执行情况的”情形;二是每季公开,主要是“涉及日常村务管理活动中相对固定的事项”;三是每月公开,主要是“涉及财务的事项”;四是及时公开,主要是“涉及村民切身利益的重大事项、重大决策和村民普遍关心的事项”。另一方面,对定期公开和及时公开的时限分别作出了明确规定。一是“定期公开的村务,应当在每年度、季度、月份结束之日起十日内公布”;二是“及时公开的村务,应当在公开事项发生之日起五日内公布”;另外,针对特殊情况作出了“遇到特殊情况无法按时公布的,应当及时作出说明”的规定。这些既体现了法规的针对性和可操作性,又突出了其广泛性和适用性。
     第十二条,是关于村务公开的形式(或者说载体)的规定。这里既有贯彻落实上级要求的内容,有吸收我市过去提出村务公开“五个有”(即一个以上的公开栏、一本小册子、一个村务监督委员会、一套公开档案、一个以上的公开信箱和公开电话)成熟做法的内容,也有针对平常检查中发现存在的普遍问题而作出的一些相应规定。
     我们针对过去检查中多次发现将公开栏设在村委会大门内甚至是办公楼内的问题,本条强调“村民委员会应当在方便村民查看的户外地方设立…村务公开栏”。针对一些地方村务公开栏设置简陋,无法挡风遮雨、长期保存上墙资料的问题,提出“设立固定的橱窗式村务公开栏公布村务”。村务公开栏要“配挂意见箱,注明村务公开监督电话和开箱日期”的要求,则是在吸收原“五个有”成功做法的基础上作出的规定。本条第二款规定“村民委员会应当将村务公开内容在汕头市农村基层党风廉政信息公开平台上进行公布”,明确将村务公开的形式由村务公开栏拓展至村务公开电子信息平台,丰富了公开形式。此外,还规定“有条件的村民委员会应当开通村务公开电子信息平台,对相关事项予以公布”,鼓励我市一些具备条件的村拓展公开渠道,提升村务公开水平。
     第十三条,是关于村务公开的程序。基本遵循村务公开方案“提出—审查—修改—确认—公布”的程序进行,即:“(一)村民委员会提出村务公开的具体方案,送村务监督委员会审查”、“(二)村民委员会根据村务监督委员会的审查意见对村务公开方案进行补充、完善”、“(三)村党组织和村民委员会召开联席会议确定村务公开方案,并请村务监督委员会审查人员签名确认”、“(四)村民委员会对村务公开方案确定的内容按照规定进行公布、存档并报镇人民政府、街道办事处备案”。这里还要注意两个细节:一是村务监督委员会是村务公开的审查机构,参加审查人员必须签名确认;二是公开的内容必须同时报镇(街道)备案,这点是一项新的要求,主要是进一步强化了镇(街道)的指导监督责任,各地要切实加强具体指导,扎实抓好落实。
     第十四条,是关于村务公开内容保留时限的规定。此次《条例》专门作出规定,要求“村务公开栏的内容应当保持完整,并至少保留十五日;村民普遍关注、容易引发矛盾纠纷的事项,应当至少公开六个月。村务公开电子信息平台公布的内容应当长期保存”,尽量满足村民群众的公开要求,有利于更好保障村民群众的知情权、查询权和监督权。设置村务公开内容保留时限的目的,主要是防止一些村委会搞运动式、应付式、残缺式的村务公开,杜绝一些村委会以“公开资料被小孩顽皮撕走”或“被雨淋掉了”等借口来解释村务公开栏上的空白。
     第十五条,是关于村民反映村务公开意见的形式及处理规定。一是村委会征求意见形式。“通过会议、座谈、意见箱、电话、广播电视、网络等形式”,“有条件的可以发行村情简报”;二是村民反映意见形式。一方面是村委会主动征求意见,另一方面是村委会被动接受村民询问。三是对村民反映意见答复处理。村委会不仅征求意见,还要注意做好后续的答复处理工作。
     (三)关于第三章“监督与保障”的条款
     本章有七项条款。主要是关于村务公开的监督机制的规定。
     第十六条,是关于设置村务监督委员会及其监督村务公开职责的规定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十二条和《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第三十四条,均明确村务监督委员会是村务公开法定的民主监督机构。为此,本条明确要求“村应当成立村务监督委员会”。
     根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十二条、《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第三十四条、第三十六条,以及中纪委、中组部、民政部等十二部委印发《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》(民发〔2012〕162号)的相关规定,对村务监督委员会的地位和职责等作出进一步明确:规定“村务监督委员会向村民会议和村民代表会议负责,每半年至少报告一次工作,其成员可以列席村民委员会会议”,明确村务监督委员会并不是村委会的下属机构而是与其平行的监督机构。
     “村务监督委员会履行下列村务公开监督职责:(一)负责村民民主理财,监督村务公开等制度的落实;(二)审查村务公开的各项内容;(三)征求并反映村民对村务公开的意见和建议;(四)督促村民委员会对村民提出的意见和建议及时进行答复处理;(五)其他应当监督的事项”,明确了村务监督委员会在村务公开中的监督职权范围,为村务监督委员会开展监督活动提供法律依据。
     第十七条、十八条和十九条,是关于村务监督委员会成员的相关规定。主要是根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十二条、《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第三十四条而作出的具体规定,对村务监督委员会成员的产生、任期、补选以及任职条件等进行了明确,与上位法的规定基本一致,在此纳入《条例》的条文之中,主要是让《条例》在体系上更加完整和前后呼应。
     第二十条,是关于村民对村务公开内容进行投诉的规定。
     村务公开是让村民监督村务的制度,村民对公开的村务内容理所当然可以提出异议;而村务监督委员会作为村务公开法定的民主监督机构,也同样有权利提起异议。因此,本条专门对此作出规定,主要有三个方面内容:一是投诉的提出。村民可以口头或书面提出投诉,既可向村务监督委员会、也可直接向村委会投诉。村务监督委员会向村委会提出意见则应书面提出。二是调查和答复。对村民提起的投诉,村务监督委员会…应当及时进行调查,确有内容遗漏或者不真实的,应当督促村民委员会及时纠正并重新公布;村民委员会对村民或者村务监督委员会反映的情况,应当自受理之日起五日内予以答复或者纠正”。注意:村民委员会对村务监督委员会提出的异议,“村民委员会应当自收到意见之日起五日内给予书面答复或者纠正”。三是村委会答复或纠正后仍有异议的申诉规定。“村民、村务监督委员会对村民委员会的答复或者纠正结果不满意的,可以向镇人民政府、街道办事处或者区(县)人民政府相关主管部门投诉并申请调查处理,有关机关或者部门应当自收到申请之日起三十日内调查处理完毕并给予书面答复”,这是一种村民权利救济途径,也能有效防止村委会对村务公开投诉敷衍应付行为的发生。
     第二十一条,是关于村务公开档案管理的规定。村务公开档案是开展村务公开活动的真实、客观反映,是村务档案的重要组成部分。过去有一些村委会并不重视档案的归档和管理,不仅为各级查阅相关内容造成困难,也往往使得村委会有时候难以自证清白、还群众一个明白,从而造成了干群关系的紧张。针对这种现象,本条专门就村务公开档案的管理作出了规定,明确要求“村民委员会应当健全村务公开档案管理制度,依法建立本村村务公开档案,并统一妥善保管,以便查阅。村务公开档案资料应当真实、准确、完整、规范,保管期限与村务档案相同” 。
     第二十二条,是对干预和妨碍村务公开行为的禁止性规定。强调“任何组织和个人不得违法干预村务公开,不得妨碍村务监督委员会依法履行职责”。
     (四)关于第四章“法律责任”的条款
     本章有三项条款。主要是对于违反《条例》进行惩处的相关规定。
     第二十三条,是对村委会成员的惩处规定。主要有两个方面内容:一是对村委会成员需要作出惩处的七项具体情形:“(一)不依法实施村务公开的;(二)不依法答复村务公开意见的;(三)违法干预村务公开或者妨碍对村务公开监督的;(四)对向村务公开提出异议的村民实施打击报复的;(五)不依法建立或者损毁村务公开档案的;(六)弄虚作假的;(七)其他违反村务公开规定的”。二是对村委会成员的惩处:“由镇人民政府、街道办事处或者市、区(县)人民政府民政部门给予批评教育,责令限期改正,并可以停止发放相关责任人财政补贴”,其中把发给村委会成员的财政补贴与落实村务公开责任直接挂钩起来,不仅体现了财政资金的绩效原则,也有利于充分调动村干部的工作积极性,进一步可以避免一些村委会成员因“罢免难”而得不到有效惩处的情况发生;而对于“拒不改正或者情节严重的”,“可以建议对相关责任人依法提起罢免程序”,这是根据《广东省村民委员会选举办法》第四十二条作出的规定。
     第二十四条,是对村务监督委员会成员失职的惩处规定,“可以由村民会议或者村民代表会议决定终止其成员资格”。因为村务监督委员会成员是经村民会议或村民代表会议推选产生的,其向村民会议或村民代表会议负责,所以只能通过村民会议或村民代表会对其进行罢免。
     第二十五条,是对各级政府或者有关部门工作人员违反《条例》的惩处规定。具体是“由同级人民政府或者有关部门给予问责;情节严重的,依法给予行政处分”。由于对政府工作人员失职行为的问责有另外专门的规定,在此《条例》也就不再作具体化,但决不是说各级政府及职能部门的工作人员就没有了具体责任,出了问题的同样要进行严肃问责。
     (五)关于第五章“附则”的条款
     本章只有两项条款,主要是对本《条例》相关事项的补充规定。
     第二十六条,是对《条例》适用范围的补充规定,前面已经就此作出了阐述,这里不再重复。
     第二十七条,是对《条例》施行时间的规定,明确“本条例自2014年7月1日起施行”。
     《汕头经济特区村务公开条例》的指导性、针对性、实用性、可操作性非常强,它是指导我们今后开展村务公开工作的重要法规依据。《条例》的宣传贯彻落实,将进一步推动全市村务公开民主管理工作上水平。
     (素材由汕头市民政局基层政权和社区建设科提供)




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